Zijn de poortwachters van Fort Europa te machtig geworden?

Toen in 2005 het Europese grensagentschap Frontex geboren werd, was dat nog een kleine organisatie. Vijftien jaar en een migratiecrisis later, heeft het spieren gekweekt, wapens gekregen en pottenkijkers geweerd. De Standaard stelt in een long read de vraag of we geen monster gecreëerd hebben?

In de kantoren van het Europees grensagentschap Frontex worden technieken uit spionagefilms druk besproken als mogelijke toepassingen in de strijd tegen ongecontroleerde migratie. Tijdens een ontmoeting met wapen- en technologie­bedrijven in juni 2019 werd bijvoorbeeld een programma voorgesteld waarbij ‘autonome zwermen robots’ aan de buiten­grenzen ingezet konden worden om ­migranten te lokaliseren en te schaduwen. In oktober 2018 ging het over technologie die toegang moest verschaffen tot de Facebookpagina van vluchtelingen. En in september 2019 overlegden biometrische ­bedrijven met Frontex over de dreiging van zogenoemde morphing ­attacks: wanneer migranten de bestaande gezichtsherkenningssoftware in de war sturen door ­vervormde foto’s te gebruiken in hun ­paspoort.

Dat blijkt uit verslagen van Frontex over ontmoetingen met de wapenindustrie die De Standaard, ZDF, Der Spiegel en anderen konden inkijken, en die lobbywaakhond Corporate Europe Observatory vandaag voor het eerst publiceert. In tegenstelling tot wat Frontex zelf altijd in het Europees ­Parlement heeft ­verklaard, heeft het agentschap geregeld ontmoetingen met ongeregistreerde lobbyisten van internationale wapenbedrijven. Die vinden vooral plaats in het kader van openbare aanbestedingen voor de aankoop van handwapens, drones, hartslag­detectoren en andere biometrische technologie om migranten sneller te detecteren.

In een reactie op de bevindingen zegt Frontex dat het ‘geen ontmoetingen heeft met lobbyisten’. De redenering die het daarvoor aanhaalt, is dat het agentschap zelf geen beleid maakt, en dus voor lobbyisten geen interessant doelwit is. Het is nochtans niet uitzonderlijk dat lobby’s zich op Europese agentschappen richten. ‘Geen idee waarom Frontex hierover mist probeert te spuien’, zegt een Belgische lobbyist die anoniem wil blijven. ‘Frontex heeft veel geld te besteden. Natuurlijk trekt dat de ­interesse van grote spelers.’

Migranten louter als bedreiging

De Standaard zag gedetailleerde verslagen en productpresentaties van wapen­bedrijven tijdens minstens zestien ontmoetingen tussen 2017 en 2019, in het hoofdkwartier van Frontex in Warschau en in omliggende hotels. 108 voornamelijk Europese maar ook Israëlische, Amerikaanse en Canadese wapen-, technologie- en defensie­bedrijven kregen er toegang tot de directie en hoge ambtenaren van Frontex om mee te denken over de toekomst van het Europees grensbeleid.

Ook afgevaardigden van ­landen met een slechte reputatie op het ­gebied van mensenrechten, zoals Wit-Rusland, Angola en de Verenigde Arabische Emiraten, werden uitgenodigd voor besloten werkdagen. Frontex treedt daar op als ­zelfverklaarde ‘coördinator tussen ­lid­staten en de industrie’ en noemt de ontmoetingen ‘een ­mogelijkheid om toekomstige cliënten te ontmoeten’.

Het beeld dat uit de verslagen naar ­voren komt, is dat van een agentschap dat migratie ziet als louter een bedreiging en een veiligheidsprobleem. In de verslagen wordt nauwelijks melding gemaakt van de complexe wortels van migratie of de historische rol die mensenrechten spelen in de Europese Unie.

‘We zien een toenemend militair-industrieel complex aan onze grenzen’, reageert Mark Akkermans van de ngo Stop Wapenhandel. Hij onderzoekt al jaren de defensie-uit­gaven aan de buitengrenzen. ‘De grootste Europese exporteurs van ­wapentuig naar conflicten in het Midden-Oosten, zoals Glock, Airbus en Leonardo, die miljoenen mensen op de vlucht drijven, zijn dezelfde bedrijven die contracten krijgen om de vluchtelingen aan onze grenzen tegen te houden’, zegt Akkerman. ‘Zo profiteren ze twee keer. Het is natuurlijk onzin dat ze niet actief lobbyen om de prioriteiten van het agentschap te sturen. Ook al hoeft Frontex nauwelijks overtuigd te worden.’

10.000 bewapende grensagenten

Frontex werd actief in 2005 als een arm­lastige organisatie, met een jaarbudget van 6 miljoen euro. Vandaag is het Europa’s best gefinancierde agentschap, met 460 miljoen euro per jaar. Met dat geld kwam ook een forse uitbreiding van het mandaat. Zo zal Frontex binnenkort als eerste in de Europese geschiedenis 10.000 supranationale grensagenten aanwerven, met eigen uniformen en vuurwapens. Daarnaast is het agentschap betrokken bij terugkeer­operaties van migranten en mag het zelfs buiten de EU opereren, met toestemming van de betrokken derde landen.

De machtstoename van Frontex gaat ­gepaard met schandalen en steeds luidere kritiek van mensenrechtenorganisaties, migratie-experts en het Europees Parlement. In de loop van 2020 kwamen steeds meer details aan het licht over verregaande Griekse pushbacks, waarbij vluchtelingenbootjes worden teruggesleept naar Turkse wateren en daar worden achtergelaten in drijvende tentjes (DS Weekblad 5 december). Uit de berichtgeving van Der Spiegel, onderzoeks­collectief Bellingcat en The New York Times blijkt dat Frontex die operaties niet alleen verzwijgt in rapporten, maar dat boten van het agentschap in sommige gevallen zelfs ­actief betrokken werden bij de Griekse operaties – die volgens zowat ­alle inter­nationale experts in strijd zijn met het internationale recht.

Wanbeheer en intimidatie

Eind vorig jaar is de EU-fraudebestrijdingswaakhond Olaf een onderzoek ­gestart naar onder meer wanbeheer en ­intimidatie. Op 7 december is Olaf de Poolse kantoren van Frontex-directeur Fabrice Leggeri en zijn kabinetschef Thibauld de La Haye Jousselin binnengevallen en werden er interviews afgenomen met medewerkers over mogelijke pushbacks en doofpotoperaties.

In een getuigenis die De Standaard kon inkijken, vertelt een klokkenluider bij Frontex dat Leggeri contacten met mensenrechtenorganisaties liefst vermijdt. ‘We zijn geen dure reddingsoperatie’, zou Leggeri intern gezegd hebben. Volgens de klokkenluider zou hij het personeel laten weten hebben dat rapporteren over pushbacks ‘geen weg is naar populariteit noch promotie’ in het agentschap en zou hij bij herhaling hebben gevraagd ‘très discrète’ te zijn. De aanwerving van veertig mensenrechtenofficiers, die de Commissie heeft bevolen en die al anderhalf jaar op zich laat wachten, zou hij ­‘actief hebben tegengewerkt’ en als ‘niet-prioritair’ hebben ­omschreven. De ene mensenrechtencommissaris bij Frontex, Inmaculada Arnáez, is al sinds maart ‘ziek’ en wordt niet vervangen. Frontex gaat niet in op de beschuldigingen, maar bevestigt dat Olaf een onderzoek voert.

Donderdag is Leggeri op het matje ­geroepen bij de Europese commissaris voor Migratie, Ylva Johansson, in het Berlaymontgebouw. Ze is naar verluidt furieus over de schandalen die het agentschap ­plagen en eiste vorige week ­publiek dat Frontex zijn zaakjes op orde stelt. In het Europees Parlement werd vorige week vrijdag op initiatief van de groenen een parlementair onderzoek gestart. ‘Frontex heeft de verplichting om het parlement te informeren, maar doet dat consequent ondermaats’, reageert Tineke Strik van GroenLinks in een Zoom-gesprek deze week. ‘Het is een agentschap waar enorm veel geld naartoe gaat en waarop enorm weinig ­democratische controle wordt toegelaten.’

De identiteit van het agentschap is sinds de vluchtelingencrisis ook sterk veranderd. In zijn boek Welche Grenzen brauchen wir duikelt migratiedeskundige Gerald Knaus een citaat op van Frontex-directeur Leggeri uit 2016: ‘Ik ben het er niet mee eens als er wordt gezegd dat we de immigranten ­moeten ­afschrikken of ontmoedigen.’ In die tijd was vooral Viktor Orban een tegen­stander van Frontex, dat volgens hem ‘de logica van de ngo’s’ naar de grenzen zou brengen’. Maar in vijf jaar tijd, onder druk van het verhitte migratiedebat, zijn de ­rollen omgedraaid. Frontex bleef jarenlang met de Hongaren samenwerken, terwijl die pushbacks hadden gelegaliseerd. Pas ­nadat het Europees Hof in december vorig jaar had geoordeeld dat Hongarije daarmee de Europese wet overtreedt, trok ­Frontex zich – vorige week – terug.

De échte bazen

‘We staan op een kantelpunt’, zegt Knaus. Hij is de architect achter de migratiedeal tussen de EU en Turkije uit 2016. ‘Op dit moment is de schending van ­mensen­rechten geïnstitutionaliseerd, ­dezelfde pushbacks vinden plaats in Griekenland, Oostenrijk, Bulgarije en Kroatië. Frontex zal zich op termijn ook daar ­moeten terugtrekken als het zo doorgaat. Dan is het een rijk, goed bewapend grensagentschap dat nergens mag opereren. Dat is onzin, dus Europa moet nu snel een kant kiezen. Die van de mensenrechten en ­creatieve migratie-oplossingen, of die van Orban.’

Dat Leggeri ondanks alle onvrede nog ­altijd directeur is, heeft te maken met de ­organisatiestructuur van Frontex. De raad van bestuur bestaat voornamelijk uit de ­directeurs van de nationale kust- en grenswachten van de lidstaten. ‘Dat is de constructiefout van de grote gecentraliseerde Europese agentschappen’, zegt een voormalige hoge ambtenaar van de Commissie op voorwaarde van anonimiteit. Hij zat ­jarenlang in de cockpit van het migratie­beleid in de Juncker-commissie. ‘Leggeri moet volgens de Frontex-statuten wel verantwoording afleggen aan de Europese instituties, maar in de praktijk zijn zijn echte bazen de directeurs van de Italiaanse, Griekse en Kroatië grenswacht. Die politiecheffen kennen elkaar en laten betijen.’

Volgens de ambtenaar heerst er grote zenuwachtigheid bij de Commissie over de toekomst van Frontex. ‘Officieel is het een grensagentschap, maar Frontex treedt steeds meer op als een breed Europees ­migratie-agentschap. Niemand wil dat Frontex een Europese ICE (Amerikaans migratie-agentschap dat in opspraak kwam onder Donald Trump, red.) wordt, maar we kunnen ons stilaan afvragen of we geen monster hebben gebaard.’

Kasper Goethals, De Standaard, 6 februari 2021